根据《中共拉萨市委员会关于制定拉萨市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，编制《拉萨市国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要》，主要阐明“十四五”时期经济社会发展的指导思想、目标任务和重大举措，明确工作重点，引导市场主体行为，引领未来五年发展，是全市人民开启社会主义现代化新征程的共同行动纲领和实践指南。

第一章 扬帆新时代 开启社会主义现代化新征程

“十四五”时期（2021-2025年），是拉萨市在全面建成小康社会后开启建设社会主义现代化新拉萨的关键期。必须深刻把握“两个大局”的国际国内形势，全面贯彻落实党中央战略决策和重大部署，坚定不移贯彻落实新时代党的治藏方略，推进拉萨长治久安和高质量发展。

第一节 发展基础

“十三五”时期，在以习近平同志为核心的党中央深切关怀下，在自治区党委、政府的坚强领导下，在北京、江苏两省市的无私援助下，市委、市政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十八大、十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，贯彻落实中央第六次、第七次西藏工作座谈会精神，以供给侧结构性改革为主线，以高质量发展为主题，正确处理好“十三对关系”，以真抓实干践行“两个维护”，带领全市各族人民团结奋斗、攻坚克难，全面实施“六大战略”，全力打赢“三大攻坚战”，经济社会持续健康发展，顺利完成“十三五”确定的目标任务，如期建成安居乐业、保障有力、家园秀美、民族团结、文明和谐的小康社会。

“十三五”时期，是高质量发展加快推进的5年。地区生产总值从2015年的395.28亿元跃升至678.19亿元，年均增长9%，人均生产总值接近9万元，首府城市引领辐射带动作用持续提升。全社会固定资产投资年均增长4.9%。社会消费品零售总额达到369.35亿元，年均增长12.2%。一般公共预算收入从60.42亿元增长到107.26亿元，年均增长12.1%。加快推动资源优势向发展优势转化，特色优势向品牌优势转化，比较优势向竞争优势转化，搭建起以文化旅游、净土健康产业为支柱，以绿色工业、商贸物流为支撑，以现代服务、高新数字为支点的现代化产业体系“四梁八柱”。大力推进科技创新，良种选育、栽培技术、保种扩繁取得重大突破。高新技术企业增长3.8倍，科技进步贡献率由2015年的42%增长到54.1%。“双创”工作连续两年被国务院通报表扬。

“十三五”时期，是人民生活水平明显提升的5年。历史性消除绝对贫困，贫困发生率从2015年的14.2%到目前保持动态清零，彻底摆脱了束缚千百年的绝对贫困问题。转移就业41.7万人次，新增城镇就业5.5万人次，应届高校毕业生就业率达到95.2%以上。全市所有县（区）实现义务教育均衡化发展，各阶段学生不仅“有学上”，而且能够“上好学”。彻底消除了包虫病这个长期影响人民健康的区域性疾病，紧密型医共体建设全面推开。人均寿命由68.2岁提高到70.6岁。基本医疗保险最高支付限额由8万元提高到60万元。新增城镇居民保障性住房2.1万套，城乡居民最低生活保障标准等高于全区。“美丽乡村·幸福家园”行动计划启动实施。城乡居民人均可支配收入分别达到43640元和18268元，是2015年的1.62倍和1.76倍，农牧民人均可支配收入超额完成比2010年翻一番的目标，超过全国平均水平，城镇居民人均可支配收入接近全国平均水平。物价水平保持在合理区间。全市各族人民获得感、幸福感、安全感向前迈出了新的一大步。

“十三五”时期，是基础设施提升最快的5年。泽贡、拉那羊八井段高等级公路建成通车，羊八井至那曲、拉萨至日喀则高等级公路加快建设，与毗邻城市道路交通进入“高速”时代。铁路通到日喀则并即将联通林芝。贡嘎机场枢纽功能明显增强，航线增至100条、通航国内外城市59个。绕城主干道全面建成。新增农村公路2586公里，行政村通达率、乡镇客车覆盖率达到100%。建设陆港型和空港型国家物流枢纽承载城市。中心城区面积达到303平方公里。市政基础设施不断完善，打通82条城市“断头路”，新建停车位2万个。建成首条城市综合管廊，天然气管网实现城区全覆盖。积极推进以人为核心的新型城镇化建设，堆龙德庆、达孜撤县设区，新增城镇人口近10万人，常住人口城镇化率接近全国平均水平。

“十三五”时期，是改革开放取得重大进展的5年。持续深化“放管服”改革，大幅压减行政审批事项和各类证明材料，推行“3550”改革措施，建成四级联通的政务服务平台，投用三级政务服务中心，加快推进全流程网上通办。全市市场主体达到12.6万户，是2015年的2.2倍。深化国资国企改革，推进兼并重组和混合所有制改革，持续优化国有经济布局，市属国有企业资产突破1300亿元，较“十二五”末翻了两番，在全市重大建设和特色产业发展中发挥了骨干作用。大力推进农业农村改革，全面完成农村土地承包经营权确权登记和集体资产清产核资，建立全市统一的农村产权交易信息服务平台。村集体经营性收入超过50万元的村（居）达到40%。东西部协作成效显著，智力援藏、项目援藏、产业援藏、科技援藏全面深化，落实援藏资金37.8亿元。推动区际互动和开放发展，在内地4座一线城市设立5个产业交流中心。综合保税区加快建设，启动实施中尼友谊工业园项目。经开、柳梧、文创园集聚功能显著增强。

“十三五”时期，是文化事业全面繁荣发展的5年。文化场所覆盖率达到100%，市县乡村四级公共文化设施网络基本建成并向社会公众免费开放。“五大文明行动”全面开展，时代精神大力弘扬，社会主义核心价值观逐渐成为各族群众的共同价值追求。成功申报2处全国重点文物保护单位、第二批全国革命文物保护利用片区和23处自治区级文物保护单位，建成自治区级文化产业示范基地（园区）22个。西藏文化旅游创意园获评国家级文化产业示范（试验）园、国家文化出口基地，藏文化大型史诗剧《文成公主》、藏民族礼仪文化产业建设等项目成功入选文化部藏羌彝文化产业走廊重点项目。群众体育普及程度明显提高，竞技体育实力进一步增强，广播影视公共服务水平显著提高。

“十三五”时期，是生态保护扎实向前的5年。编制拉萨国土空间利用总体规划，全面划定“三线一单”，生态保护红线面积6750平方公里。山水林田湖草沙系统治理成效明显，拉萨河综合整治稳步推进，城市水系恢复联通。大力实施国土绿化行动，累计完成造林绿化57.9万亩，全市森林覆盖率达到19.5%，城区绿化率达38.8%。率先在全区消除4300米以下“无树村”和“无树户”。加强原生植被保护，倡导文明煨桑。推进绿色低碳发展，推进生活垃圾强制分类，建成一体化垃圾分类处理、无害化利用的静脉产业园区。持续开展农村人居环境综合治理，卫生厕所普及率达到89%，生活垃圾处理率达到100%。全面加强污染源综合治理，污染防治攻坚战取得胜利。城市公交绿色出行全部实现新能源化，“15分钟绿地便民服务圈”基本形成，国控断面水质保持Ⅲ类标准，空气质量始终保持全国重点城市前列，拉萨市、当雄县被授予国家生态文明建设示范市（县）称号。

“十三五”时期，是社会局势持续全面稳定的5年。坚定不移维护祖国统一和民族团结，针锋相对开展反分裂斗争，促进各民族深入交往交流交融，维护稳定根基不断夯实。寺庙管理长效机制初步形成，持续改善广大僧尼生活修行条件，积极引导广大信众形成健康文明生活方式，保持了寺庙和谐、宗教和睦、佛事和顺。积极推进社会治理创新，大力实施“雪亮工程”，健全完善信息支撑的立体化社会治安防控体系。深化网格化管理、“双联户”治理模式，构建全民参与的群防群治工作格局，“我要稳定”的基础进一步夯实。坚持困难麻烦由政府解决，把方便实惠留给群众，加强矛盾纠纷排查化解，扎实做好“双拖欠”等专项行动，有效预防处置信访突出问题。军民融合发展深入推进，军政军民团结良好局面持续巩固。推进应急管理体制改革，加强抢险救灾和突发重大公共安全事件预案管理、物资储备，安全生产形势总体平稳。

“十三五”时期，是党的执政根基全面夯实的5年。党要管党、从严治党有效落实，党的执政根基进一步夯实。基层党组织战斗堡垒作用进一步增强，村级活动场所标准化建设、村级集体经济发展、党员干部教育培训全覆盖。作风建设切实加强，政府行政效能大幅提高。党风廉政建设和反腐败斗争深入推进，不作为、慢作为、乱作为等形式主义、官僚主义突出问题以及扶贫领域腐败和作风问题得到有效整治，各级党组织战斗力、凝聚力进一步增强。

五年来，拉萨经济社会发展取得的全方位进步、历史性成就，充分彰显了中国特色社会主义的显著优势，体现了党中央治藏方针政策的无比正确，全市各族儿女衷心感恩习近平总书记带领我们致富奔小康，必然激励我们扬帆新时代、启航新征程。

第二节 发展环境

经过“十三五”时期的不懈努力，我市社会经济发展迈上新台阶。但对比时代步伐、功能定位、人民期望，发展水平依然滞后，经济结构性矛盾突出，科技创新能力薄弱，支撑高质量发展的动力不足；产业发展适应市场能力不够，综合成本高，市场竞争力弱；要素资源集聚程度与首府城市功能还不匹配，跨区域重大工程和新型基础设施仍然短缺；城乡发展不均衡，农牧区生产生活方式依然落后，优质教育、医疗资源总量不足、分布不均；生态环境保护任务任重道远；维护国家安全和社会稳定存在重大风险挑战；营商环境对标全国先进城市和市场主体期待还有较大差距。

“十四五”时期，是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是建设社会主义现代化新拉萨开局起步的关键期。总体来看，我市面临重大风险考验、风浪挑战，但机遇大于挑战。中央第七次西藏工作座谈会的胜利召开，铸就了西藏发展进步具有标志性划时代意义的新的里程碑，开辟了我党治藏稳藏兴藏理论的新境界，推动西藏各项工作站到了历史的新起点。习近平总书记和党中央对西藏各族人民深切关怀，为西藏量身打造了一揽子特殊优惠政策，确定了一大批打基础利长远的重大项目，让我们迎来了前所未有、千载难逢的发展良机；自治区党委、政府统筹谋划，着力打造以拉萨为中心的区内经济圈，为我们加快打造全区经济“增长极”创造了有利条件；打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为拉萨实现乡村振兴和高质量发展打下了坚实基础；社会局势持续和谐稳定，民族团结深入人心，中华民族共同体意识不断增强，为拉萨提供了良好的社会发展环境。

全市各级各部门和全体党员干部必须立足国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，坚持问题导向和目标导向，抢抓时代机遇，解决现实问题，努力在危机中育新机、于变局中开新局，确保“十四五”时期拉萨长治久安和高质量发展，努力建设团结富裕文明和谐美丽的现代化拉萨。

第三节 指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，贯彻落实中央第七次西藏工作座谈会精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，全面贯彻新时代党的治藏方略，锚定二〇三五年远景目标，坚持稳中求进工作总基调，立足维护祖国统一、加强民族团结的着眼点和着力点，坚持把改善民生和凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚定不移贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以强化与内地联通为方向，以增强内生发展动力为重点，以优化发展格局为切入点，以要素和设施建设为支撑，以制度机制为保障，抓好稳定、发展、生态、强边四件大事，正确处理好“十三对关系”，推进治理体系和治理能力现代化，有力提升首府城市首位度，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为建设社会主义现代化新拉萨开好局、起好步。

第四节 基本原则

推动拉萨市“十四五”经济社会高质量发展，要坚持以人民为中心的发展思想，遵循以下基本原则。

坚持统筹城乡区域协调发展。协调是城市建设健康发展的内在要求。优化城乡体系结构，提高城市空间治理水平，补齐城乡基础设施短板，推动城乡基础设施和公共服务均衡发展，推动生产空间集约高效、提升生活空间宜居适度、确保生态空间山清水秀。促进资源高效配置、产业错位互补、基础设施互联互通、公共服务共建共享，提升城市的产业层级、发展能级和吸纳就业规模。

坚持改善民生共享发展相统一。共享是中国特色社会主义的本质要求。牢固树立“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，始终把利民惠民作为城市建设事业的出发点和落脚点，健全住房保障体系，推进基础设施建设，丰富市政公用配套设施，着力解决好城乡发展不平衡、优质教育医疗资源分布不均衡、城乡文化服务体系不平衡、就业创业空间不均衡等影响民生发展问题，促进城乡生产要素自由流动、优化生产要素供给、统筹建设基础设施、均衡配置公共文化资源、产业融合协同发展，使发展成果全民共享。

坚持推进生态文明绿色发展。把生态文明建设摆在更加突出的位置，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发展循环经济，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，全面保护修复林草湿地等生态资源，形成生态空间山清水秀、人居环境宜居舒适、建设方式集约高效、生活方式绿色低碳的城市建设发展新格局，不断提升城市可持续发展能力。

坚持稳藏强边和依法治市相结合。深化社会主义核心价值观、爱国主义和民族团结教育，全面维护祖国统一和社会稳定。加快形成完备的地方性法律规范体系和高效的法治实施体系，全面推进严格执法、公正司法和全民守法，把全面依法治市要求落实到经济社会发展全过程各方面，在法治轨道上保障和促进经济社会协调可持续发展，全面加强党的集中统一领导，加快推进法治社会、法治政府建设，提升社会治理体系和治理能力现代化水平。

坚持内生动力和开放引领相协调。积极发挥改革的突破和先导作用，依靠改革破除发展瓶颈、汇聚发展优势。着力做好产业开发，打造优质营商环境，激发发展市场主动活力。充分发挥中央给予的一系列特殊优惠政策，强化全面开放和对口援藏的积极作用，利用国内国外两种资源、两个市场，发挥政府的主导作用和市场配置资源的决定性作用，着力构建借外力激发内力、以“输血”促进“造血”的体制机制，培育经济社会发展新动能。

坚持深化改革和制度创新相统筹。进一步解放思想更新观念，进一步培育壮大市场主体，注重引导扩大民间投资，增强市场活力和社会创造力。统筹推进人口、土地、投融资、住房、公共服务等关键性制度改革，破除体制性障碍，打通机制性梗阻，推动政策性创新，推动改革系统集成、协同高效，推动各方面制度更加成熟更加定型。

第五节 发展目标

到2025年，努力实现建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化拉萨取得重大进展。

——经济保持平稳较快增长。有效激发全社会创造力和市场活力，提高首府城市带动力和辐射力。到2025年，实现地区生产总值突破1000亿元，城乡居民人均可支配收入分别保持10% 和13%以上增长，社会就业持续扩大，发展质量和效益明显提高。城市承载力、吸引力、竞争力显著增强，首位度与现代化水平显著提升。

——改革开放取得显著成效。供给侧结构性改革向纵深推进，市场机制有效、微观活力强劲、宏观调控有力的经济体制基本成型，要素自主有序流动。营商环境法治化、国际化、便利化水平明显提升。区际合作不断深化，面向南亚开放建设迈出新步伐，进出口贸易总额占地区生产总值的比重大幅提高。

——特色产业体系基本建立。以文化旅游、净土健康、绿色工业、现代服务业、数字产业等五大产业集群为代表的环境友好型、资源节约型、劳动密集型、区域特需型、高端定制型特色优势产业和适宜产业壮大发展，地方技术标准体系基本形成，品牌化程度显著提高，产学研一体化创新机制全面建立，初步形成更具创新力、更高附加值的现代产业体系。

——城乡区域发展协调有序。构建 “一心两翼、南联北通”的城市发展空间格局。城市综合承载力和现代化治理水平稳步提高，城市发展品质和综合实力持续增强。城镇化水平不断提高，拉萨山南经济一体化发展取得重大进展，乡村振兴战略全面实施，城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新格局基本形成。

——中华民族共同体意识全面铸牢。习近平新时代中国特色社会主义思想全民性宣传教育体系健全完善，社会主义核心价值观深入人心，公共文化服务体系更加健全。各民族交往交流交融深入推进，互嵌式社区环境全面建立，“五个认同”进一步增强，建成具有拉萨样板的全国民族团结进步模范区。

——人民生活水平大幅提升。巩固提升脱贫成果。教育、医疗、健康养老等公共服务体系更加健全，社会保障兜底能力更加有力，妇女、儿童、老年人、残疾人、退役军人及其他优抚对象权益得到有效保护，基本公共服务均等化水平全面提高，中等收入群体稳步扩大。

——生态文明高地得到巩固。具有拉萨特色的生态安全体系、生态文化体系、生态经济体系、生态制度体系和生态目标责任体系全面建立，山水林田湖草沙综合治理取得显著成效，生态系统功能明显改善。人与自然和谐共生的环境友好型社会建设取得显著进展，城乡环境质量主要指标保持全国前列。

——社会治理能力明显增强。全要素、多领域、高效益的国家安全格局基本形成，军民融合体制机制进一步完善，反恐处突、反分裂斗争和抢险应急救援能力明显增强，社会治理体系和治理能力现代化水平明显提高，治边稳藏重要战略支点作用充分发挥，稳藏强边地位进一步凸显巩固。

表1 拉萨市“十四五”规划主要目标指标表（初步考虑）（见下图）

第六节 二○三五年远景目标

到2035年，基本建成团结、富裕、文明、和谐、美丽的社会主义现代化拉萨，人民生活更加美好，人的全面发展、人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

——团结拉萨。稳藏首城与固边支撑的安全屏障筑牢提升，藏传佛教与社会主义社会相适应，宗教治理法治化水平进一步加强，各民族深入交往交流交融，中华民族共同体意识深入人心。

——富裕拉萨。以特色产业为主导的现代化产业体系基本成型，农业现代化基本实现，基本公共服务实现均等化，中等收入群体显著扩大，城乡区域发展差距显著缩小，城镇居民人均可支配收入超过全国平均水平，农村居民人均可支配收入达到全国上游水平。

——文明拉萨。文化产业繁荣发展，建成文化拉萨、健康拉萨、教育强市、人才强市、体育强市、人民素质和社会文明程度达到新高度，文化软实力显著增强，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升。

——和谐拉萨。基本实现社会治理体系和治理能力现代化。重要领域、关键环节改革创新效果显著，城市功能优化，资源配置合理，要素流动顺畅、人口集疏有序、生活便捷优裕。

——美丽拉萨。广泛形成绿色生产生活方式，山水林田湖草沙系统保护的生态文明高地建设取得重大成果，城乡融合、区域协调的城市空间新格局全面形成，国土空间治理能力现代化基本实现，具有青藏高原特色、拉萨特点的生态文明建设格局不断完善。

第二章 优化城市空间布局 提升首府城市首位度

统筹城市经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，发挥首府城市聚集效应、辐射效应，以“南联北通”为牵引，以联结林周、对接江北为重点，优化城市空间布局，完善城市功能，全面提升拉萨城市综合承载能力和资源配置效率，到2025年，把拉萨打造成引领和带动全区发展的经济中心、科技创新中心、区域金融中心、改革开放高地和高品质生活宜居地，建设青藏高原中心城市，逐步构建横向错位发展、纵向分工协作的发展格局,形成高质量发展区域增长极。

第一节 优化城市发展布局

构建中心城区、区域中心和功能区、产业园区和特色镇的城市层级，形成分工合理、层级清晰、有机衔接的城市体系，统筹生产、生活、生态空间，建立健全拉萨市国土空间规划体系。按照“优、拓、强、控”城市发展思路，加快推进城市空间“一心两翼、南联北通”发展，提升经开区、柳梧新区、文化创意园区、空港新区产业集聚效应，推进墨竹工卡县撤县设市，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的开发利用格局，促进城市可持续健康发展。

专栏1 城市发展方向和重点

“优”：优化中心城区功能，提高产业层次，提升城市品质。保护好历史性、标志性建筑。加快老旧城区改造与环境整治，拓展地下空间，提高空间利用效率。继续实施城市水系提升工程。按照“景观化、景区化、可进入、可参与”理念，构建“公园、绿道、小游园、微绿地”四级城市绿化体系。

“拓”：延伸、开辟城市发展新空间，打造创新驱动发展新引擎。推动堆龙德庆区、达孜区高质量发展，补齐公共服务短板，增加两翼与中心城区的联系，承接老城区功能疏解和人口产业集聚，提升人口密度。加强林周县、曲水县与中心城区互联互通基础设施建设。推进林周撤县设区工作。

“强”：高标准、高质量建设高新区和综合保税区，提高产业园区发展质量。完善管理体制，建成全区数字经济创新中心，高新技术产业中心，现代物流集聚区，生产性服务业聚集区，藏民族优秀传统文化鲜活博物馆。打造西藏对外开放新高地。

“控”：严格落实国土空间规划，严守“三线一单”，强化空间分区管控，推进“多规合一”。

第二节 完善城市综合功能

提高城市治理水平。强化规划执行的刚性约束，增强规划执行的严肃性。制定《拉萨城市建设工程规划建设技术导则》，推进供电、供水、道路、通信、天然气、垃圾污水处理等市政设施建设标准化。实施地下综合管廊（沟）安全终身责任制和标牌制，规范设置道路交通安全设施，推动电动自行车集中停放场所和充电设施规范化建设，构建系统性、现代化城市安全运营保障体系。严肃查处违法用地和违法建设行为，专项治理交通拥堵、停车难、扬尘污染、餐饮油烟等“城市病”，有效提升市容市貌，推动机关事业单位拆墙透绿。推进市县两级规划建设管理部门综合执法，推动执法重心下移，执法事项属地化管理。建设数字化城市运营管理平台，提升专业化、精细化、智能化城市治理的能力水平。培育新时代拉萨城市精神，畅通公众参与监督城市管理的渠道和运行机制，加强城市文明建设。

实施城市更新行动。推进市政道路（桥梁）、停车设施、水电气、环境整治、文体公园、高品位特色商圈等城市基础设施建设，实施城市地下综合管廊（沟）建设工程，统筹推进城镇电力、通信、给排水、有线电视、供暖、天然气等进管廊（沟），加强环卫设施建设，推进生活垃圾强制分类处理，扎实开展城市“双修”，开展居住社区补短板行动，实施城市“双改”工程，加快完善城市功能。倡导绿色出行，构建通达全城的精品游步道、自行车道路网体系。

专栏2 城市更新重点领域和任务

住房改善：实施保障性住房建设以及老旧小区改造。

城市交通：建设滨河路、和美连心桥、北环西延、藏热大桥、西城大桥、达孜西桥工程，实施交通拥堵节点改造，完善交通循环系统。

市政管线：实施市政给排水管网提升改造、综合管廊（沟）。

公园绿地：实施拉萨河两岸绿化提升工程、张大人公园、东城区绿道步道及附属绿化工程。

综合服务：新建公交场站、充（换）电设施、垃圾无害化处理设施。

城市“双改”：实施居民楼电梯化改造、屋顶绿化美化改造。

第三节 疏解提升老城区功能

按照“一个疏解、两个引导”调整优化老城区功能布局，实施八廓街历史文化街区保护修缮与综合提升，加强历史文化和古建大院保护开发，塑造传承优秀文化、功能设施完备、彰显地域特色的城市风貌展示区。（下转第五版）

疏解与老城区不相匹配的行政、商业、生活等功能，逐步降低人口密度，优化空间结构。引导古城核心保护区和保护缓冲区内的居住人口有序向外疏解，机关、企事业单位向外迁移，商品批发、仓储物流等业态向外转移。引导老城区集约发展高端文化旅游产业、现代服务业，推进古建大院保护利用开发，丰富特色餐饮、特色商品销售等业态功能。

专栏3 历史文化街区保护修缮与综合提升重点任务

保护修缮：实施老城保护与修缮工程。挖掘整理古城历史文化，加强历史文化街区的保护，塑造古城特色风貌。

综合提升：开展主要街区的空间整治，改善古城街区出行条件，完善夜景照明、广告牌匾等城市公用设施，提升城市品位。

第四节 优化县域经济布局

立足资源环境承载能力，发挥各县（区）比较优势，围绕城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，支持各县（区）差异化发展，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。支持人口和产业向中心城区和较大规模城镇集中，带动经济总体效益提升。支持特色农产品优势区建设，实施产业兴村强县行动，推行标准化生产，培育农产品品牌，保护地理标志农产品，打造“一县一特色”发展新格局。支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上来，推进绿色低碳发展。

专栏4 县域经济发展重点

城关区：发展文体、旅游、服务等特色产业集群，完善净土健康全产业链，形成带动县区发展的增长极。

堆龙德庆区：发展以仓储物流等为重点的现代服务业，建设成为拉萨城市功能综合承载地和全市综合性产业配套服务中心。

达孜区：发展以食饮品加工、民族手工业等为重点的特色产业，打造绿色食品加工基地，建设东翼新城。

林周县：发展以青稞增产、牦牛育肥、饲草种植为主的特色农畜产品现代化生产基地，中心城区向外延伸拓展的战略储备空间。

当雄县：重点发展以高原风光为特色的文化体育旅游产业，壮大发展牦牛养殖等畜牧业，打造集文旅融合、能源开发、生态保护相协调的全市发展支撑极。

墨竹工卡县：提升矿产资源绿色开发水平，完善城镇综合服务配套，打造东部中心城镇。

曲水县：建设种质资源基地、农产品精深加工基地，发展资源循环利用类产业，打造引领全区的现代化农业产业示范区和循环经济示范区。

尼木县：支持藏香、藏纸、经版雕刻等传统手工技艺与旅游产业融合发展，打造特色种养殖基地和优秀传统文化保护传承地。

拉萨经开区：发展壮大实体经济，健全以绿色食饮品、生物医药等为重点的全产业链。推进综合保税区高质量发展，促进产城融合，打造西藏对外开放新高地、实体经济集聚区。

柳梧新区：发展金融、教育、医疗、科技创新等现代服务业和高新技术产业，推动形成数字产业集群，打造西藏高新技术产业中心、现代金融服务业中心和数字产业基地。

西藏文化旅游创意园区：发展文化旅游产业，支持文创产品开发，打造区域优秀传统文化集中展示体验区。

空港新区：支持建设航空口岸物流园区，提升航空综合服务水平，打造国家物流综合枢纽空港区。

第五节 打造区域交通综合枢纽

发挥藏中南区位辐射优势，加快构建以铁路、高等级公路及贡嘎机场为骨干、普通国省道为主体、县乡公路为补充的区际综合交通运输体系，规划建设一批现代化综合交通枢纽，建成一批团结线、幸福路。到2025年，市域公路通车里程、技术等级迈上新台阶，公路列养率达到100%。打造以通用机场为支撑的应急救援网络。优先发展公共交通，推进公交廊道和综合客运换乘枢纽站场建设，建设“公交都市”，支持有条件的地方建设地下停车场和立体停车库。开展大运量城市轨道交通方式前期研究。

专栏5 区域交通综合枢纽工程

铁路：配合实施青藏铁路格尔木至拉萨段电气化改造、拉日铁路电气化改造。

民航：配合实施拉萨贡嘎机场航站区改扩建工程、贡嘎机场第二跑道新建工程，应急救援基地工程。

公路：配合实施G6线那曲至拉萨段、G4218线拉萨至日喀则机场。续建S5线拉萨至泽当段快速通道，新建G561线林周至拉萨段新改建工程。加快雅安至叶城高速公路拉萨市区跨境段贯通工程前期工作并适时开工。

第三章 保障改善民生 持续增强群众幸福感

坚持把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，聚焦群众最关心最直接最现实的利益问题，尽力而为、量力而行，不断提升各族群众获得感、幸福感、安全感。

第一节 强化就业优先政策

把就业作为最大的民生，坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业，保障劳动者待遇和权益。建设基层公共就业服务平台，健全农牧民、大学生、退役军人等重点群体就业监测服务引导机制，完善服务设施、规范服务职能，构建城乡一体的就业服务体系。推动高校在藏专业招生优化调整，加强职业技能技术培训，注重解决“招工难、就业难”的多层次结构性就业矛盾。实施本地实用技能人才培养工程，推行以工代训、企业培训等精准培训模式，支持劳务服务组织发展，推行“点对点”就业对接服务，提高劳务输出组织化程度，引导农牧民到城镇和企业就业。引导大学生转变就业观念，促进多渠道市场就业，支持区外就业，协调北京、江苏每年提供企事业单位岗位专项招收拉萨籍应届高校毕业生。推动创业带动就业，落实和完善创业优惠政策，加强创业服务和创业培训，推动“大众创业、万众创新”。

第二节 持续增加人民群众收入

强化收入分配政策激励导向，激发全体劳动者的积极性、主动性、创造性，实现经济增长与居民增收互促共进。多渠道增加农牧民收入，加大对新型职业农民的培育和支持力度，鼓励农牧民共享一二三产业融合发展的增值收益，继续落实生态补偿政策，稳步推进农村集体产权制度改革，不断提高农牧民的工资性、经营性、转移性和财产性收入水平。深化工资制度改革，完善机关事业单位工资增长机制，建立公务员奖金制度。以非公有制企业为重点，积极稳妥推行工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商。研究制定在国有企业建立职业经理人制度的指导意见，完善对组织任命的国有企业负责人的薪酬激励机制，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。实施低收入群众精准帮扶行动，完善扶贫产业项目利益联结机制，促进医疗、教育、住房等专项救助向低收入家庭或其他有特殊困难的家庭延伸。

第三节 建设高质量教育体系

优先发展教育，建设教育强市，推动教育事业更加公平、更高质量发展。全面贯彻党的教育方针，牢牢把握社会主义办学方向，坚持德育为先、德智体美劳全面发展，培养社会主义建设者和接班人。坚持教育公益性原则，推进学前教育普及普惠发展、义务教育优质均衡发展、高中阶段教育优质多样发展、民办教育规范有序发展、特殊教育健康发展、高等教育内涵发展。全面提升思想政治教育水平，实施《拉萨市学校思想政治理论课教学质量提升三年行动计划（2020—2022年）》。夯实学生科学文化知识基础，增强学生文明素养、社会责任意识、实践本领。大力推广国家通用语言文字，探索实行各民族学生合校和混合编班、住宿。全面提升教师综合素质和校长治校能力，合理配置教师资源，优化教师队伍结构，着力解决教师队伍数量不足和结构性缺编的矛盾。实施“百千万”行动计划，大力培养优秀学校管理队伍，强化教师全员培训。优化教师管理，提高教师工作积极性。全面提升教育质量，突出教研支撑作用，实施教育信息化2.0行动计划，全面提升学校管理水平，强化合作办学，推进团结、文明、书香、健康、绿色、平安“六大校园”建设。全面提升教育资源配置，建立健全城乡一体的基本公共教育资源均衡配置机制，按照城镇化总体规划和常住人口规模优化布局，实施《拉萨市中心城区教育设施布局规划（2021—2025年）》，推进农民牧区学校相对集中规模办学，规范城镇小区配套幼儿园建设。全面提升职业教育水平，全面改善一职、二职办学条件，加强实训设施建设，优化专业设置，深化职普融通、产教融合、校企合作，加强理工农医等急需紧缺实用技能型人才培养。全面提升全民教育，加快拉萨师专“专升本”进程，建好拉萨师范学院。支持和规范民办教育发展，实行“非禁即入”，鼓励支持社会力量兴办各级各类教育。办好继续教育、社会教育、网络教育，促进学历教育与非学历教育、职前教育与职后教育相互贯通。

第四节 提高社会保障水平

健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一可持续的多层次社会保障体系。深化社保制度改革，推进城乡居民养老保险跨地区转移接续，做好社保卡“一卡通”创新应用示范工作，推进社保卡综合应用。防范化解社保基金风险，确保社保基金安全平稳运行。推动建设社会保险标准化“先行城市”。落实异地就医结算，做好医疗保险“一单制”结算 、“一窗口”办理、“一站式”服务工作。建立最低生活保障动态调整机制，适当扩大低保、特困人员救助供养覆盖范围。实施“养老+托幼”双托、双护模式，探索建立长期照护保障体系。依法保障妇女儿童合法权益。加强特殊群体社会救助，健全完善老年人、残疾人、留守儿童、困境儿童关爱服务体系和设施，完善帮扶残疾人、孤儿等社会福利制度。构建以家庭为基础，社区为依托，社会福利机构为补充的社会福利服务体系，加快社会福利事业发展。编制住房发展规划，完善住房市场体系和住房保障体系，出台长租房政策，有效增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。推进老城区困难群众“出棚进楼”，探索公共租赁住房管理新模式，完善分级分类补助标准。

第五节 推进健康拉萨建设

提升医疗卫生服务水平。实施健康拉萨保障工程，加强公共卫生和医疗机构建设，补齐公共卫生体系短板。推进突发公共卫生事件应急体系建设，健全完善疾病预防控制体系，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置等职能，提高突发公共卫生事件应急处理能力。加快推进医疗信息化，推动 “智慧医疗”、“智慧康养”体系建设，通过延伸门诊、延伸病房、远程会诊等方式，实现优质医疗资源共享。把市人民医院建成国家高原病区域医疗中心。加强基层医疗机构标准化建设，深化县域紧密型医共体建设，提升乡村卫生机构标准化服务建设水平。实施千名医护人员医技提升行动计划，提高医疗卫生队伍服务水平。培养一支业务能力过硬、水平能力强的基层医疗卫生队伍。深入开展爱国卫生行动，促进全民养成文明健康生活方式。实施低氟健康茶补贴政策。实施干部职工“健康保障”专项计划，推广适用高海拔地区医疗保健新设备新技术。

完善高效化养老服务体系。构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的社会养老服务体系。完善养老服务设施布局，加快市级指导示范、县（区）综合养老、乡镇（街道）养老服务联合体、村（居）养老服务站点“四级”养老服务设施体系，加大居家和社区养老服务设施供给。创新养老机构建管体制，鼓励公建民营、民建民营，引导社会力量参与养老服务。探索建立居家养老巡视探访服务制度，建立农村贫困老年人机构养老服务补贴机制，全面提升服务能力和共享水平。

构建公共体育服务体系。统筹城乡公共文化体育设施建设，推动县（区）级公共体育场、乡（镇）级多动能运动场全覆盖，村（居）级室外体育场覆盖率达50％以上，寺庙全民健身器材全覆盖。规划建设贴近社区、方便可达、面向公众开放的多功能运动场、体育公园、健身步道、球场等，推动新建居住小区按规定配建健身设施，与住宅同步规划、建设和交付。加强体育行业的监管和指导，加快推进各类体育社会组织建设，推进“互联网+健身”，丰富线上线下结合的全民体育活动。

第六节 提升公共文化服务水平

加强新时代爱国主义教育，持续深化“四讲四爱”群众教育实践活动和“五有五好”文明村镇创建活动，培育和践行社会主义核心价值观，提高各族群众思想觉悟、道德水准和文明素养。坚持男女平等等基本国策。加强家庭、家教、家风建设。创新实施文化惠民工程，推进公共文化设施免费开放服务。整合基层文化服务资源，发挥行政村文艺演出队服务基层群众作用。建设拉萨工人文化宫。建强用好市、县级融媒体中心，打造新媒体传播矩阵。推进智慧广电建设，巩固广播电视“村村通”、农村电影放映工程成果。实施中华民族视觉形象建设项目。加强特色文化传承保护，规划建设一批文物陈列馆、非遗展示馆、保护传承中心和传习所。系统推进“书香拉萨”建设。

专栏6 社会事业重点任务

教育：实施拉萨师范高等专科学校“专升本”建设项目、人大附中拉萨幸福学校、堆龙德庆区第二中学、空港新区九年一贯制学校项目建设，新建幼儿园、义务教育学校。

医疗卫生：实施市县疾病预防控制中心、县级人民医院提标扩能、藏医院建设项目、县级医院救治能力提升建设项目、市人民医院信息化提升改造项目、市妇幼保健院信息化项目、八县区医院信息化项目。